凤凰古城“圈城”收费法律依据何在
2013-04-19 11:08:47 来源：检察日报
4月10日，湖南省湘西土家族苗族自治州凤凰古城开始对游客收取148元套票费，正式“圈城收费”。从此，非凤凰当地人想踏进古城一步，就必须交纳“进城费”。
4月10日，湖南省湘西土家族苗族自治州凤凰古城开始对游客收取148元套票费，正式“圈城收费”。从此，非凤凰当地人想踏进古城一步，就必须交纳“进城费”。新政一出，立刻引起了社会舆论的高度关注，游客、商家、古城居民纷纷表示不满，一时间批评之声汹涌而来。“圈城收费”是否合法？“圈城收费”需要经过哪些法定程序？带着疑问，本报记者采访了相关专家。
“圈城”收费对居住人权益有何影响
“‘圈城’收费这一行为本身就是不合法的。”国家行政学院教授杨小军认为，凤凰古城虽然是风景名胜区，但它首先作为人们生产生活的居住地存在，对生产生活的居住地圈定界限收费，首先就侵犯了居住人的权益。国务院2006年通过的《风景名胜区条例》第11条规定，“风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。申请设立风景名胜区的人民政府应当在报请审批前，与风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人充分协商。”
对于《凤凰县旅游景区门票管理办法(试行)》(下称《管理办法》)中“凤凰县居民凭身份证或讲方言可直接进入凤凰古城风景名胜区、南华山神凤文化景区、南方长城景区及乡村游公司所属景点”的规定，杨小军指出，这一规定明显侵犯了公民的人身自由权利，限制了公民行动自由。“只有执法机关在办理案件时才有权要求对方出示身份证等相关证件，回自己的家为什么要出示身份证？此外，进城收费的规定也涉嫌侵犯人权，限制了古城居民‘与人交往’的权利。”
“作为古城居民，对自己房屋拥有财产权，难道我邀请朋友来家里做客还要交费，或者还要有关部门批准？”杨小军质疑道。
政府对古城维护应承担什么责任
凤凰古城文化旅游投资股份有限公司董事长叶文智日前在接受媒体采访时提出，凤凰古城作为一个景区经营从一开始就囊括了一个城的范围，为了这个旅游产品建设，该公司每年投入1.7亿元维护，“环卫工人从早晨6点到夜里12点都要清理河道垃圾，因为要让游客第二天泛舟沱江时江面是干净的。游客带来了巨大的交通拥挤、生活污水处理压力，却不买门票，怎么说得过去？”
“这种‘谁投入，谁受益’的思维看似合理，却掩盖了其中政府应承担的责任。”杨小军分析说，凤凰古城既是名胜区也是人们生产生活区，它同时具备的这两种功能交叉存在，政府不能因为它具有景区的属性就将环境卫生维护等基本社会管理责任推给企业。
“‘圈城’收费也没有遵循合法程序。”中国人民大学教授莫于川表示，《管理办法》作为与当地居民息息相关的重大行政决策，在出台前应该遵循合法程序，即进行充分的调研、论证，召开听证会，听取居民、商户等的意见。
此外，根据《风景名胜区条例》第11条“因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，金坛旅游，应当依法给予补偿”这一规定，由于“圈城”而对当地商户、渔夫等造成的损失(顾客减少、营业额下降等)，政府也应该给予一定的补偿。
政府能直接介入市场经营吗
对于当地政府持有凤凰古城景区旅游管理服务有限公司49%股份的说法，凤凰县常务副县长赵海峰在4月15日接受媒体采访时解释说，“凤凰古城景区管理服务有限公司只是一个服务公司。门票还是三家(古城公司、南华山景区、乡村游公司)的。政府主导成立这个服务公司，只是帮他们进行门票销售、游客疏导和管理。这个公司只拿走2%的营销代理费，这部分政府会参与分成。”
那么，政府有权参与公司的经营并且分成吗？杨小军认为，政府本身没有经营权，也不能直接介入市场，更不能通过商业收入来分成。对于政府管辖的风景名胜区，政府可以对景区经营者征收风景资源补偿费和相关税收。
莫于川也认为，“不顾当地居民、商户的权益，与企业经营者胶着在一起与民争利，这本身就是政府性行业垄断行为，不符合当前政府职能转变的大趋势：市场、社会、企业能够调整好的，政府就不要干预。市场能办的，应多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。”
(责任编辑：邹林娟)
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