4月25日，全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）。《旅游法》共10章112条。
《旅游法》作为一部综合性法律，社会关注度高、涉及面广。本报记者就《旅游法》出台的背景及对旅游业长远发展的意义等问题，采访了全国人大财经委副主任委员、《旅游法》起草组副组长尹中卿。
《旅游法》特点很鲜明
记者：《旅游法》的内容很丰富，您能不能抽丝剥茧概括一下要点？
尹中卿：《旅游法》既是保障法，又是规范法，也是促进法，这是《旅游法》最突出的特点。
旅游涉及食、住、行、游、购、娱6大要素，涉及国务院的20多个部门，关联110多个行业，很难针对不同类型的旅游活动分别立法，只能采取综合立法模式。在此之前，许多行业和领域已经制定了法律或法规，《旅游法》属于迟到立法。除总则、附则之外，只能对旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理、法律责任分别做出规定，涵盖了行政法、经济法、民法的内容，而对其他一些涉及旅游的内容则只做原则规定，或者与现行法律法规进行必要衔接。
《旅游法》的亮点很多，我认为从宏观上讲，主要有3个。
一是突出《旅游法》的保障地位。让旅游者满意，是旅游业的立业之本。制定《旅游法》的目的，首先是保护旅游者。《旅游法》单设“旅游者”一章，在其他各章也对旅游者权益做了规定，以保障旅游者合法权益为主线，同时保护旅游经营者及其从业人员的合法权益，平衡旅游者与旅游经营者及其从业人员、政府机构、旅游执法人员之间的权利、义务和责任。
二是强化《旅游法》的规范功能。针对社会上反映最为强烈的旅游市场秩序混乱问题，《旅游法》对旅游经营、旅游服务合同、旅游监督管理进行专门规定，根据旅游活动的特点和需求，以市场机制为基础，实行统一的服务标准和市场准则，明确旅游经营者资质、从业人员资格以及经营规则，建立健全旅游市场准入和退出机制，着力解决我国旅游市场失范、条块分割、服务设施不完善、旅游经营和管理不规范等问题。《旅游法》不仅规范了旅游经营者，也规范了旅游者；不仅规定了旅游者的权益，也规定了旅游者的义务。
三是发挥《旅游法》的促进作用。根据立法技术规范的要求，《旅游法》对旅游发展规划、统筹旅游资源保护和开发、旅游协调机制、支持和促进措施进行了规定，进一步明确了旅游发展规划编制的主体、内容，以及旅游规划与相关规划的衔接，充分发挥政府主导作用，解决旅游资源无序开发问题，完善景区门票制度，促进公益性游览场所开放，引导各类市场主体在有效保护的前提下依法合理利用旅游资源，实现社会效益、经济效益和生态效益的有机统一，体现旅游为公众休闲服务、实现人的全面发展的本色。
记者：许多人认为《旅游法》的第三章和第二章应该换一下顺序，把“旅游规划和促进”放在“旅游者”之前，或者取消“旅游者”一章。
尹中卿：制定《旅游法》的目的是什么？首先就是为了保护旅游者的权利，这符合老百姓的利益，因为每个人都可能是旅游者。我国《宪法》把“公民的基本权利和义务”放在第二章、也就是“总纲”之后，有鉴于此，我们决定把“旅游者”放在《旅游法》第二章、也就是“总则”之后，明确表明《旅游法》首先是保障旅游者权益的，体现了以人为本原则，这是核心、基础和灵魂，是贯穿《旅游法》的一条红线。
虽然《旅游法》第二章单设了“旅游者”一章，但其实其他各章都涉及对旅游者合法权益的保护。这种做法得到了各界的认可，联合国世界旅游组织把我国《旅游法》的这种做法当成了一大亮点，认为是一种创新。
早在《旅游法》草案调研起草之初，就存在着到底是制定旅游法还是旅游业法、旅游管理法的争论，但全国人大财经委坚持要立一个《旅游法》，而且确定了综合立法的路径。这样一来，这个法就不只是规定旅游业，而是要规定旅游业涉及的各个环节和相关行业；也不只是管理，现在整个旅游业还没有得到完全的发展，除了要管理，还要促进，在规划协调、资金保障、人员培训、推介宣传等方面，都要强化立法扶持措施。名称的争论，实质上就是这部法律的调整范围到底多大。
《旅游法》是一部大的旅游法，不只规定了旅行社和导游。有人说这部法是个“大杂烩”，但我们认为这恰恰是一种好的模式。
记者：的确，各界一直在强调这一次是国家层面综合性立法。
尹中卿：所谓综合立法模式，就是这部法律不受限制，该规定行政法的内容就规定行政法的内容，该规定经济法的内容就规定经济法的内容，该规定民法的内容就规定民法的内容，所以旅游服务合同的内容就写进来了。
立法过程中，许多学者认为，旅游服务合同也是合同的一种。合同是两个当事人基本意思的表达，应该是民法规定的内容。我国的《合同法》里已经规定了各种合同，如承揽合同、租赁合同，现行所有其他法律也都没有写进“合同”。所以很多人不同意将“旅游服务合同”写进《旅游法》，建议修改《合同法》，增加“旅游服务合同”有关规定即可。
经过充分调研论证，我们认为，旅游服务合同是一种比较特殊的合同，与现行《合同法》里规定的各种合同相比有其特殊性，是组团旅游或者包价旅游主要的合同依据。
在国外，旅游业涉及行政的、民事的方面，往往有多部法律法规进行规范，一些国家甚至对国家公园、非物质文化遗产都有专门的法律法规。我们这次选择的立法路径是综合性立法，凡是涉及旅游的，都要在这部法律里进行规定。
经济社会发展催生《旅游法》
记者：据我们了解，早在1982年，国家旅游局就开始着手旅游立法工作。1988年，旅游法曾经列入七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划，但旅游法一直没有制定出来。这一次主要是什么原因或者机会，促成了《旅游法》出台？
尹中卿：有人说旅游立法是“三十年磨一剑”，这个比喻很形象，主要是因为制定《旅游法》既复杂又有难度。
从2008年下半年开始，在来势凶猛的国际金融危机面前，我国经济增长方式的脆弱和局限明显暴露了出来。我国长期依靠投资拉动和出口带动来发展经济的方式难以为继，必须做出调整。发展旅游业成为转变经济发展方式、调整经济结构、实现科学发展的必由之路。
当时，旅游法立法并没有列入十一届全国人大的立法计划。为此我们做了一个调研，认为旅游发展已经超越旅游行业，从国家宏观经济布局上来考虑，可以更清楚地看到旅游业的重要性。拉动经济有三驾马车，当时需要消费这驾马车更强一些。旅游消费具有潜力大和长期性的特点，是发展质量很高的绿色经济。此外，进入小康社会后，需要向人民群众提供较高质量的旅游服务，要向前看，要提前规范市场，立法要与人民群众对较高旅游品质的需求同步。而且，旅游业本身也有立法要求。我国旅游业立法在世界上比较滞后，法国、意大利等国都已进入旅游法典化过程，俄罗斯、巴西、越南等国都制定了综合性的旅游法，我国旅游业又有许多方面需要法律进行规范。这些年我国旅游业发展迅猛，法制建设也在加强，全国31个省、区、市的人大都制定了《旅游条例》或《旅游管理条例》，为《旅游法》的出台提供了支持。
